L'En Dehors

Lu sur OCL : "La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), lancée le 20 juin 2007 et qui se met en place étapes par étapes, n’a pas assez fait parler d’elle. En tout cas en dehors des personnels des ministères touchés par les premières mesures, il y a assez peu de réactions. Pourtant sous couvert d’une meilleure organisation des services, c’est à une casse du service public que l’on assiste avec économies budgétaires, suppressions d’emploi et, sur le plan pratique, parfois des simplifications utiles mais souvent des suppressions de services pour le public. Notre but dans cet article est de dévoiler l’ampleur de cette réforme, ses objectifs et ses conséquences en apportant un éclairage sur certains domaines. L’article suivant, de MZ, analyse de façon plus détaillée la casse de l’hôpital public.

On a un peu plus entendu parler de cette politique de réforme généralisée après le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril, mais cette réforme (« La Réforme » essentielle de ce gouvernement) a commencé à se mettre en place il y a un an. Dès que Sarkozy a été assuré de pouvoir mettre en place sa politique, trois jours après les législatives de 2007, il a fait lancer par le Premier ministre son grand chantier : la révision générale des politiques publiques. Le 10 juillet 2007, les travaux ont commencé avec la constitution des équipes d’audits pour passer en revue l’ensemble des missions de l’Etat et proposer des scénarios de réforme en phase avec les objectifs du nouveau pouvoir.

Objectifs, modèles et démarche

L’objectif est essentiellement économique  : les dépenses publiques sont jugées trop élevées et responsables premièrement d’un taux de prélèvements obligatoires pesant sur la croissance et le pouvoir d’achat (d’où le «  paquet fiscal » de l’été dernier pour alléger les impôts… des riches) et deuxièmement d’un déficit permanent augmentant régulièrement la dette publique. Il faudra donc « faire mieux avec moins », et en particulier améliorer l’efficacité des administrations en ne remplaçant pas un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Evidemment les administrations peuvent avoir des lourdeurs inutiles, mais cette volonté de réduction généralisée du nombre de fonctionnaires touche en premier lieu les corps les plus importants dont l’éducation nationale.

Deux pays servent officiellement de modèle à cette réforme : le Canada (au départ Fillon avait annoncé la « Revue générale des politiques publiques » faisant directement référence à la «  Revue des programmes » du Canada) et la Suède. En termes purement économiques, ces deux pays ont réussi leur réforme : La dette publique du Canada est passée de 70% de son PIB en 1993 à environ 32% aujourd’hui. C’est un peu moins net pour la Suède  : de 72% à 54%. Par contre les méthodes ne sont pas les mêmes dans les deux pays et certaines mesures ne seront pas prises dans le cadre de la réforme en France.
Au Canada, les trois types de mesures sont : affectation des ressources aux programmes prioritaires et réduction des moyens pour les autres (ça la bande à Sarko saura faire), réduction des subventions aux entreprises privées (pas question d’y toucher) et augmentation des ressources non fiscales, par exemple, facturation de certains services gouvernementaux (ça leur plairait bien aussi mais ils sentent que les français ne sont pas encore prêts à avaler ça, alors ils avancent à petit pas en commençant par la santé).
Le modèle suédois, c’est celui de la privatisation à grande échelle : il ne reste que 9 grands ministères qui délèguent la gestion des services publics à 270 agences autonomes publiques, mixtes ou privées. Les personnels de ces agences ont des contrats de droit privé et plus le statut de fonctionnaire. Les administrations centrales fixent les objectifs et contrôlent les résultats. En gros, ils ont appliqué à l’ensemble des services publics ce qui s’est fait aux PTT. Ce système ne déplairait pas à l’équipe de Sarko, mais ils sentent que les français ne sont pas prêts à avaler ça et procèderont très progressivement. Du modèle suédois, ils retiennent surtout le renforcement de la régionalisation au niveau de la santé et l’augmentation des services en ligne par Internet (« dématérialisation » d’actes administratifs).

Les équipes d’audit, un peu plus de 200 personnes au total, sont constituées de fonctionnaires issus des corps d’inspection mais aussi de consultants privés. On retrouve ce même mixage entre Haute fonction publique et secteur privé au sein du comité de suivi devant lequel ces auditeurs présentent leurs travaux (voir encadré). Le comité de suivi prend des décisions qui sont ensuite soumises à l’approbation du Conseil de modernisation des politiques publiques qui rassemble autour du président de la république le comité de suivi et tous les ministres.
Suite aux travaux menés durant l’été et l’automne, un premier conseil de modernisation des politiques publiques s’est tenu le 12 décembre. Il a adopté un premier volet de 97 mesures. Le 4 avril, ce sont 166 mesures nouvelles qui ont été adoptées. Un troisième conseil est prévu fin mai. L’ensemble de ces mesures doit être inscrit en juin dans la loi de programmation budgétaire pluriannuelle pour 2009-2011 afin que toutes ces mesures soient mises en place d’ici 2012.
Il faut noter qu’en même temps que le début de la réflexion sur la RGPP étaient lancées quatre réformes dans le même esprit : la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, la fusion des services de renseignement, la réforme de la carte judiciaire, la réduction de la charge administrative sur les entreprises et sur les collectivités locales (« l’impôt papier »). Les mesures prises dans ce cadre seraient à ajouter aux 263 mesures de la RGPP

L’économie avant tout

La démarche de la RGPP devait s’articuler autour de 7 questions qui ont servi de base aux réflexions des commissions d’audit :
Que faisons nous ?
Quels sont les besoins et les attentes collectives ?
Faut-il continuer à faire de la sorte ?
Qui doit le faire ?
Comment faire mieux et moins cher ?
Qui doit payer ?
Quel scénario de transformation ?

Les résultats sont présentés, par ministère ou domaine d’intervention de l’Etat, avec de légères variantes avec des titres également en forme de questions  :
- Quelles sont les missions exercées ?
- Pourquoi changer ?
- Quelles sont les orientations de la réforme ?
- Quelles sont les premières décisions adoptées ?
- Quels sont les avantages attendus ?
- Quel calendrier de mise en oeuvre ?

On remarque tout de suite que ce qui a disparu ce sont d’une part la référence aux besoins et aux attentes collectives (on ne va pas se mettre à écouter les besoins des gens), et d’autre part la référence brute aux finances (c’est d’un vulgaire…). On aboutit ainsi à une présentation neutre pour n’effaroucher personne.
Par contre, dans le paragraphe «  Pourquoi changer ? », la question des finances revient à la une. En voici quelques exemples issus de divers domaines : Au chapitre des politiques de solidarité : « Les politiques « énumérées ci-dessus représentent environ 100 milliards d’euros par an, c’est-àdire des sommes considérables. » ; «  La formation professionnelle représente une somme considérable – environ 24 milliards d’euros – dont l’efficacité et l’efficience ne sont pas avérées  » ; « la politique de contrôle en matière de pêche présente de graves lacunes [d’où] une lourde amende de 20 millions d’euros… » ; « Le ministère de l’intérieur considère souvent que les transports de détenus, commandités par les juges et mis en oeuvre par les forces de police sont trop coûteux.  » ; « Les objectifs du « Grenelle  » en termes d’infrastructures sont ambitieux et nécessitent de dégager des économies sur le fonctionnement [du MEEDDAT – ministère de l’écologie, etc.] » ; « La France consacre des moyens supérieurs à la moyenne de l’OCDE à sa politique éducative » ; «  L’assurance maladie représente 180 milliards d’euros de dépenses chaque année. Sur une telle somme, les possibilités de gains d’efficience sont nombreux  » ; « Les coûts administratifs ont fortement progressé [au ministère de la Culture et de la communication]  » ; « La France se distingue part un coût très élevé de la propagande électorale (envoi postal) au regard de la moyenne européenne, ce qui justifie une rationalisation » ; « la gestion des centres de rétention administrative (CRA) est également insatisfaisante et […] leur coût est très élevé ».
Hélas, ils ne prévoient pas pour alléger ces coûts laisser les détenus se rendre seuls aux convocations des juges ou de supprimer carrément les centres de rétention. Par contre au chapitre « politique de développement des entreprises », pas besoin de chiffres sur le coût de cette politique puisque « les efforts effectués […] semblent avoir porté leurs fruits […] l’aide aux entreprises […] mérite d’être renforcée. ». Et pour conclure ce chapitre financier, l’objectif des réformes annoncées est d’économiser plus de 7 milliards d’euros, ce qui est à mettre en rapport avec le « paquet fiscal » de l’été 2007, cadeau de 15 milliards d’euros aux riches.

Plusieurs types de mesures

Les mesures prises sont déclinées par ministère ou secrétariat d’Etat ainsi que, en décembre neuf chapitres de «  mesures transversales » et en avril six chapitres spécifiques pour les «  grandes politiques d’intervention » : politiques du logement, du développement des entreprises, de l’emploi et de la formation professionnelle, politique familiale, assurance maladie, solidarités. Il serait nécessaire de faire une analyse critique détaillée de chacun de ces 31 chapitres ; quelques syndicats, associations ou groupes militants ont commencé à le faire pour les parties les concernant.
Voici un classement de quelques exemples des mesures significatives adoptées en décembre ou en avril :

Mesures de suppression de services ou organismes :
Suppression du Haut Conseil du secteur public
Suppression du Conseil national de l’évaluation
Transformation d’une trentaine d’ambassades en postes de présence diplomatique simple à format allégé et simplifié
Suppression des unités de la police aux frontières dans des départements dans lesquels son activité est faible.
Suppression de l’Inspection générale du tourisme
Redéfinition des missions des CREPS, évaluation de ces établissements et sur cette base suppression éventuelle d’une partie d’entre eux

Mesures de fusions de services ou directions, de transferts de personnels ou de charges :
Fusion des directions départementales de l’équipement (DDE) avec les directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF)
Réforme de l’audiovisuel public extérieur pour créer des synergies entre les opérateurs et améliorer leur visibilité Accroissement du potentiel opérationnel des forces de sécurité, par allègement des tâches administratives et des activités périphériques et substitution de personnels administratifs aux policiers et aux gendarmes qui exercent des activités non opérationnelles
Adaptation de la répartition territoriale des forces de sécurité aux évolutions de la délinquance, notamment par rééquilibrage des forces entre Paris et le reste de l’Ile-de- France
Regroupement de l’ensemble des dimensions de l’influence intellectuelle à l’étranger au sein de trois opérateurs  : l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger, Cultures France, et un nouvel opérateur chargé de la mobilité internationale
Fusion du service statistique du ministère de l’Industrie avec l’Insee
Fusion de la direction de la vie associative avec celle de la jeunesse et de l’éducation populaire

Mesures de suppression ou réduction d’aides ou services au public : Suppression de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA)
Mettre en place des dispositifs de stabilisation automatique de l’assurance maladie reposant sur une meilleure maîtrise des dépenses
Renforcer la lutte contre la fraude (santé et politique familiale)
Limitation des contrats aidés aux personnes les plus éloignées de l’emploi Réforme de la politique d’attribution des subventions en faveur du sport afin d’éviter le saupoudrage
Abaissement du plafond de ressources HLM de 10 % et indexation de celui-ci sur l’indice des prix, à l’image des loyers
Regroupement du traitement des visas et des dossiers de nationalité sur un site unique dans chaque pays

Mesures de transfert de services au public vers les collectivités locales, éventuellement même étrangères :
Rationalisation du processus de délivrance des titres et rapprochement des guichets de délivrance des citoyens (mairies)
Fin de la gestion directe de musées par la Direction des musées de France. Selon les cas, ces musées seront transférés à des collectivités locales, regroupés avec des établissements publics existants, érigés en établissements publics autonomes ou confiés à la Réunion des musées nationaux
Suppression des doublons entre le système des chèques conseil (aux entreprises) et les politiques des régions en la matière
Réforme des outils de programmation de l’urbanisation (PLU, PLH) pouvant prendre la forme d’une responsabilisation des agglomérations
Utilisation chaque fois que possible des services des villes européennes, des préfectures ou des mairies transfrontalières pour les actes d’état-civil

Mesures de transfert de services vers des agences autonomes, des opérateurs parapublics, voire privés, rentabilisation des services :
Modernisation de la gestion de la Réunion des musées nationaux (RMN) par filialisation de certaines de ses activités commerciales
Examen de la possibilité de déjudiciariser le divorce par consentement mutuel, qui pourra être réalisé devant les notaires lorsque l’ensemble des conditions du divorce fait l’objet d’un accord entre les époux
Prise en charge, en les maintenant, des tarifs sociaux de la SNCF par la politique commerciale de l’entreprise
Accélération de l’externalisation du recueil des demandes de visa, les consulats se concentrant davantage sur du contrôle hiérarchisé
Fusion sous un label unique sur le terrain des services de coopération culturelle et des centres culturels au sein d’un seul établissement, disposant d’une grande autonomie financière Augmentation des tarifs des études de l’INSEE pour que celui-ci reflète leur coût
Augmenter les activités qui génèrent des ressources complémentaires pour les universités (formation professionnelle continue et sessions d’été par exemple) en ouvrant les universités toute l’année civile

Mesures d’automatisation ou dématérialisation
Automatisation des contrôles aux frontières par l’installation de sas automatiques de contrôle dans les grands aéroports
Allègement des procédures judiciaires : ouverture d’un chantier d’allègement du code de procédure pénale
Examen de la déjudiciarisation de certaines sanctions aux infractions routières qui pourraient être remplacées par des sanctions administratives tout aussi dissuasives et efficaces
Automatisation des contrôles des caisses d’allocation familiales et développement de l’analyse des risques ; développement des échanges de données informatiques
Mise en cohérence des systèmes d’information relatifs à l’immigration, sous le pilotage du ministère
Développement de nouveaux services de la carte d’identité sécurisée
Généralisation progressive de la déclaration et du paiement dématérialisé (virement, prélèvement, paiement en ligne) de l’impôt sur le revenu, puis de la taxe d’habitation et de la taxe foncière
Mise en projet de la dématérialisation de la procédure de cession de véhicules entre particuliers (via Internet)

Réformes des modes de gestion Réforme des modes de gestion et d’organisation des centres de rétention administrative pour en réduire les coûts
Transfert des détenus : mise en place d’un système de facturation des transferts
Adoption d’un budget pluriannuel couvrant la période 2009 à 2011
Définition de règles d’adoption plus strictes pour les dépenses fiscales, les mesures d’exonérations de cotisations sociales et les dispositifs affectant l’assiette des cotisations et contributions de sécurité sociale : limitation dans le temps de ces mesures, obligation de réaliser une étude d’impact préalable et examen périodique de leur efficacité socio-économique
Mise en place d’une comptabilité analytique permettant de connaître avec précision les coûts dans les universités et les laboratoires qui y sont hébergés

Comme on le voit avec ces exemples, dans tous les domaines, la RGPP vise à réduire les coûts de fonctionnement de l’Etat, soit en réduisant les services, suivant le modèle canadien, soit en les transférant (aux collectivités locales, à des agences autonomes ou au privé) suivant le modèle suédois. Le gain en terme d’économies budgétaires est certain, par contre en terme d’emplois et de service aux usagers…
Pour y voir de plus près je vais décrire ce qui est prévu dans trois domaines que je connais assez bien professionnellement (non, je ne suis pas fonctionnaire).

La politique de solidarités

Elle a fait l’objet d’un audit adopté par le Conseil du 12 décembre mais non modifié ensuite. Cette politique a trois composantes : handicap, dépendance, lutte contre la pauvreté et l’exclusion. Elle vise à insérer professionnellement les pauvres et les handicapés qui peuvent travailler, à prendre en charge les soins et l’accompagnement des handicapés les moins valides et personnes dépendantes, à garantir un revenu minimum à tous ceux qui n’ont pas de ressources.
Cette politique est présentée dans le rapport comme une nécessité, mais en même temps trop coûteuse (100 milliards par an) et pas assez efficace en terme d’insertion professionnelle. Cinq orientations sont évoquées, une seule se traduisant par proposition de mesure concrète : que les administrations de l’Etat qui n’emploient pas une proportion suffisante de personnes soient sanctionnées financièrement comme le sont les entreprises privées. C’est une mesure assez juste et logique, mais qui ne tient pas assez compte des besoins des personnes handicapées. Dans les structures d’insertion professionnelle, on voit souvent parmi les personnes handicapées des personnes qui ne sont pas classées à un niveau de handicap leur permettant d’obtenir une allocation suffisante pour vivre, mais qui pour autant ne souhaitent pas travailler (et ne sont pas pour autant exclues socialement).
La première orientation pour réduire le coût de la solidarité, c’est de systématiser le principe du décideur/ payeur. Effectivement, il est plus facile de serrer les cordons de sa propre bourse que de se restreindre lorsqu’on pioche dans celle du voisin… Mais ensuite, il faudra veiller à ce que seules les personnes en ayant le plus besoin bénéficient des allocations de dépendance ou d’invalidité. Enfin, il faudra réduire les cas de fraude, car c’est bien connu ce n’est pas la fraude des riches qui ruine l’Etat, mais celle des allocataires de minima sociaux. Comme on le voit, avec ces trois orientations, on s’achemine vers une restriction des aides et un contrôle renforcé.
De même, dans un but d’insertion, il est nécessaire de mieux contrôler les Rmistes et de les inciter au retour à l’emploi avec le RSA (Revenu de solidarité active). Par contre là, ça coince du côté du pouvoir… c’est vrai que c’est une des rares mesures qui pourrait coûter quelques sous à l’Etat. Pourtant, ce n’est pas le maintien temporaire d’une allocation lorsque l’on passe du RMI à un emploi à temps partiel sous-payé qui suffira à sortir les plus pauvres de la galère.

La politique de l’emploi et de l’insertion professionnelle

Dans ce domaine, l’objectif de la RGPP est le retour au plein emploi et la diminution des coûts : de la politique de l’emploi elle-même (70 milliards par an), des 35 heures (20 milliards), des préretraites, et de la formation professionnelle (24 milliards).
Les cinq orientations de la réforment visent toutes le retour à l’emploi et pour la plupart, la diminution des aides :
suppression des dispositifs favorisant le départ anticipé des seniors (préretraites) ou « désincitant » à la reprise du travail (dispense de recherche active d’emploi pour les chômeurs âgés)
Vérification de l’efficacité des dispositifs d’incitation au retour à l’emploi (aides aux employeurs, RSA)
Recentrage de la formation professionnelle sur les demandeurs d’emploi et les salariés les moins qualifiés (Pourtant dans les secteurs « en tension », comme le bâtiment ou la restauration, ce n’est pas le manque de personnes qualifiées qui est un problème mais le mauvais rapport entre les conditions de travail et la rémunération.
Réforme des contrats aidés remplacés par le Contrat Unique d’Insertion : après les TUC et SIVP, les CES et les CEC, les CAE et les CAV, les travailleurs précaires du secteur public et parapublic seront CUI (Cui ? Cuits !)
Enfin, dans le contexte de la fusion ANPE/ASSEDIC, les opérateurs publics et privés concourrant au service de l’emploi devront se plier à de nouvelles règles issues des « meilleures pratiques internationales ». (Voir les conséquences plus loin dans l’article sur « Cible emploi »)
Dans ce domaine, la RGPP se traduit donc par une diminution des coûts au travers de la remise en emploi, de plus en plus forcée de ces fainéants de chômeurs.

Politique de l’insertion des immigrés

Il y a deux ans, le gouvernement Villepin commençait à détruire les structures d’aide à l’insertion des immigrés : fusion du FASILD (fonds d’action et de soutien à l’intégration et à la lutte contre les discriminations) et de la politique de la ville dans une nouvelle agence , l’ACSE ; fusion de l’office des migrations internationales (OMI) et de l’association Service social d’aide aux étrangers (SSAE) dans une nouvelle agence, l’ANAEM. (Voir Courant Alternatif N° 160).
La RGPP propose simplement de casser à nouveau ce dispositif. L’ANAEM (Agence Nationale de l’accueil des étrangers et des migrations) serait maintenue tout en intégrant une partie du personnel de l’ACSE. C’est normal, cette agence est sous la tutelle directe d’Hortefeux et a pour objectifs principaux : la facilitation de l’immigration « utile », le contrôle des primo-arrivants (respect des règles du Contrat d’accueil et d’intégration) et le retour au pays des inutiles…
Par contre l’ACSE (Agence nationale de la cohésion sociale et de l’égalité des chances) explosera : s’il en reste quelque chose, cette structure ne s’occupera plus que de la politique de la ville et ses délégations régionales seront même éventuellement intégrées aux services préfectoraux. Cela implique qu’il n’y aura plus de structure pour s’occuper des immigrés non primo arrivants sur le plan de la formation en français (contrairement à ce qu’indiquent les auditeurs bien mal informés, l’ACSE n’intervient pas en doublon avec l’ANAEM, mais après), de l’intégration sociale ou professionnelle, de la vie culturelle. Les organismes de formation titulaires des marchés publics de l’ACSE, les associations subventionnées pour des ateliers sociolinguistiques, des activités culturelles, des recherches historiques, peuvent crever. L’ACSE avait conservé dans ses buts la lutte contre les discriminations héritée du FASILD. Ce n’est pas la HALDE avec ses faibles moyens qui compensera cette disparition.
Une remarque pour en finir avec ce chapitre de l’immigration, les auditeurs ont remarqué que non seulement les centres de rétention administrative coûtent trop cher, mais également que « le taux d’échec en matière de reconduite à la frontière est particulièrement élevé ». Un gaspillage de moyens pour de faibles résultats, il est grand temps de fermer les CRA et d’arrêter les tentatives de reconduction à la frontière…

Une machine énorme s’est mise en marche pour restructurer le fonctionnement de l’Etat et des services publics. Comme je l’ai décrit ci-dessus et comme le démontre MZ en ce qui concerne l’hôpital public, les dégâts vont être considérables pour les travailleurs de la fonction publique mais aussi pour les structures associatives (culturelles, sportives, de formation, etc.) dépendant de l’Etat, ainsi que pour les usagers de ces services que nous sommes tous.
Cette Réforme fondamentale se décidant entre soi-disant experts, il est urgent de réagir en lançant des débats à tous niveaux : cercles militants, associations d’usagers, syndicats… pour amplifier les quelques réactions qui commencent à se faire jour et rejoindre les mouvements comme celui contre les suppressions de postes dans l’éducation.

Alain, Limoges
P.-S.

Le comité de suivi est composé de :

Deux coprésidents : Claude Guéant : énarque, préfet, secrétaire général de l’Elysée et Jean-Paul Faugère, Conseiller d’Etat, directeur de cabinet de Fillon
Six membres permanents :
Eric Woerth : HEC + IEP, dirigeant de cabinets de consultants (Brossard, Arthur Andersen), ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique ;
Eric Besson : énarque, ancien directeur de la rédaction de Challenges, fondation Vivendi, secrétaire d’Etat à la prospective et à l’évaluation des politiques publiques
Gilles Carrez : rapporteur de la commission des finances de l’Assemblée Nationale, auteur du rapport sur l’exécution du budget 2006 Philippe Marini : énarque, inspecteur des finances, rapporteur de la commission des finances du sénat
Michel Pébereau : Polytechnicien, énarque, carrière auprès des ministres des finances Giscard et Monory puis privatiseur de banques (CCF, BNP), président de BNP-Paribas, administrateur de Total, Saint-Gobain, Lafarge, président de l’Institut de l’Entreprise.M. Pébereau avait été chargé en 2005 par son ami Thierry Breton (Ils se retrouvent au « think tank » libéral Institut Aspen France) d’organiser une commission « pluraliste » sur l’endettement de la France.
Philippe Parini : Receveur Général des Finances
Les autres ministres n’assistent qu’aux parties concernant leur ministère.